I. Inhalt des neuen Rechts

Die größte Bedeutung hat § 246e BauGB, die „befristete Sonderregelung für den Wohnungsbau“. Er ermöglicht Wohnungsbau ohne Bauleitplanung, allein mit Zustimmung der Gemeinde. Diese Zustimmung „erteilt“ die Gemeinde gemäß § 36a Abs. 1 Satz 2 BauGB schon dann, „wenn das Vorhaben mit ihren Vorstellungen von der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung vereinbar ist“. Sie kann nach Satz 3 die „Bedingung“ stellen, „dass der Vorhabenträger sich verpflichtet, bestimmte städtebauliche Anforderungen einzuhalten“. Im Übrigen muss das unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar sein. Zudem ist eine überschlägige Prüfung auf erhebliche Umweltauswirkungen, im Bejahensfall eine strategische Umweltprüfung erforderlich (§ 246e Abs. 2 BauGB). Außenbereichsflächen sind gemäß § 246e Abs. 3 BauGB bebaubar, wenn sie „im räumlichen Zusammenhang mit Flächen stehen, die nach § 30 Abs. 1, Abs. 2 oder § 34 [BauGB] zu beurteilen sind“, also zu beplanten oder bebauten Flächen. Eine genauere Eingrenzung enthält das Gesetz nicht; gemäß Gesetzesmaterialien ist jedenfalls ein Abstand von 100 Metern zum bebauten Bereich nicht mehr ausreichend. Die Vorschrift erinnert an den wegen Europarechtswidrigkeit aufgehobenen § 13b BauGB.

Wohnbauvorhaben profitieren zudem von Erleichterungen bei Befreiungen gemäß § 31 Abs. 3 BauGB und beim Abweichen vom Einfügen im unbeplanten Innenbereich gemäß § 34 Abs. 3b BauGB. § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB erweitert die Festsetzungsmöglichkeiten im Bebauungsplan auf abweichend von der TA Lärm zu bestimmende Werte zum Schutz vor Geräuschimmissionen. § 216a BauGB sieht bei Unwirksamkeit solcher Festsetzungen nachträgliche Anordnungen von lärmmindernden Maßnahmen vor, aber nur mit Einschränkungen zu Lasten der geräuschverursachenden Anlagen und bei Kostenübernahme durch die Gemeinde, den Vorhabenträger oder einen Eigentümer oder Nutzungsberechtigten.

Das bedeutet: Das Erfordernis der Bauleitplanung wird insoweit vorerst bis 31.12.2030 aufgegeben; die Planungshoheit der Gemeinde auf einen eingeschränkten Zustimmungsakt reduziert, wenn sie nicht selbst Baurechtsbehörde ist. Mit der gesetzgeberischen „Brechstange“ wird experimentell eine weitreichende Abweichung von planungsrechtlichen Vorgaben für Wohnungsbau zugelassen, um statt jahrelanger Planungsprozesse nur noch die in der Landesbauordnung vorgesehenen raschen Zeitabläufe für die Erteilung einer Baugenehmigung vorzusehen. Die planerische Abwägung wird ausgeschaltet; die Öffentlichkeitsbeteiligung auf eine bloße Möglichkeit nach § 36a Abs. 2 BauGB reduziert. Interessant dürfte in diesem Zusammenhang das „Umsetzungslabor Bau-Turbo“ im Projektzeitraum Oktober 2025 bis März 2026 werden, www.umsetzungslabor-bauturbo.de.

II. Dringender Handlungsbedarf für Kommunen

Gemeinden sollten nun keinesfalls einfach abwarten. Als erste Reaktion dringend zu empfehlen ist, dass Gemeinden über eine einheitliche und zielführende Anwendung des „Bauturbos“ entscheiden: Dies gilt sowohl für Ablehnungen als auch für bedingte Erteilungen der Zustimmung nach § 36a BauGB. Für das maßgebliche Kriterium, ob das Vorhaben mit den kommunalen Vorstellungen der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung vereinbar ist, sollten Gemeinden klare Kriterien entwickeln, weil ihre Entscheidungen unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung zu einer rechtlichen Bindung führen können. Es bietet sich an, Leitlinien im Sinne einer Verwaltungspraxis für unterschiedliche, aufgrund des „Bauturbos“ für rasche Wohnbebauung in Betracht kommende Flächentypen zu entwickeln und ggf. einen Gemeinderatsbeschluss zu fassen. Erst recht gilt dies für die Zustimmung unter Bedingungen, die sinnvollerweise in einen städtebaulichen Vertrag gekleidet werden. Artenschutz und Denkmalschutz bleiben als separate Eingriffsverbote unberührt.

Für das weitere Erfordernis der überschlägigen Prüfung erheblicher Umweltauswirkungen sollten Gemeinden Klarheit schaffen, ob in den für § 246e BauGB in Betracht kommenden Gebieten Umweltinformationen vorliegen oder als geeignete Datengrundlage für eine solche spätere Prüfung gesammelt werden.

Rechtsanwalt Prof. Dr. Alexander Kukk, Stuttgart

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Zentral in dem Normenkontrollurteil ist die klassische Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit dahingehend, dass Bebauungspläne zwar die Bodennutzung festsetzen, nicht aber Verhaltensregelungen aufstellen können. Das gewünschte Zonierungskonzept der Gemeinde habe laut VGH keine Rechtsgrundlage im Baugesetzbuch, ebenso wenig wie die Regulierung der Ausübung des Gemeingebrauchs oder das Verhalten am Uferbereich oder das Betreten von Natur, Landschaft und Wald.

Die Entscheidung war so zu erwarten und unterstreicht das hohe Maß an Sorgfalt, das die Gemeinden im Bereich der Bauleitplanung aufbringen müssen. Die Anwaltskanzlei Quaas & Partner steht gerne beratend bei der Aufstellung von Bebauungsplänen zur Verfügung.
Rechtsanwalt Prof. Dr. A. Kukk, Stuttgart

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Aufgrund eines Normenkontrollantrags hat das OVG nun einen Bebauungsplan für unwirksam erklärt, der im MK oberhalb der Erdgeschosse nur sonstiges Wohnen vorsah. Eine unbeschränkte Festsetzung von Wohnungen für einzelne oder sämtliche Kerngebiete sei nicht gestattet, sondern müsse stets die Zweckbestimmung des Kerngebiets wahren. Auch die Ermächtigung des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauNVO, oberhalb eines im Bebauungsplan bestimmten Geschosses nur Wohnungen als zulässig festzusetzen, sei hier nicht erfüllt, weil sie ausdrücklich nur „für Teile eines Kerngebiets“ gelte.

Dieses Urteil reiht sich ein in viele Entscheidungen, die auf den Gebietscharakter und die Zweckbestimmung der Baugebiete sowie die Unzulässigkeit von „Etikettenschwindel“ bei der Festsetzung von Bebauungsplänen zielen. Sämtliche Gemeinden müssen sich dieser Beschränkungen der gemeindlichen Planungshoheit angesichts der Reichweite der gesetzlichen Ermächtigungen bewusst sein. Die Anwaltskanzlei Quaas & Partner steht gerne beratend bei der Aufstellung von Bebauungsplänen zur Verfügung.
Rechtsanwalt Prof. Dr. A. Kukk, Stuttgart

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Mit diesem Urteil hat das VG einen Akzent in dem härter werdenden Verteilungskampf um Flächen in verdichteten Innenstädten gesetzt. Obwohl dieser Verteilungskampf mit reduziertem Straßenraum, Mischverkehrsflächen und „Super-Blocks“ unter Verdrängung des fließenden und ruhenden motorisierten Individualverkehrs (MIV) einen Schwerpunkt im Stadtplanungsrecht aufweist, zeigt das Urteil, dass andere Rechtsgebiete ebenfalls eine wichtige Rolle spielen können: Nach der StVO können Menschen mit Handicaps unter Umständen öffentliche Flächen beanspruchen. Offen bleibt in dieser Entscheidung, ob dem Betroffenen die Nutzung eines anderen Transportmittels, z.B. eines elektrischen Rollstuhls, etwa zu einem Sammelstellplatz zumutbar sein kann, so dass der Parkplatz nicht unmittelbar vor dem Wohnhaus einzurichten ist.
Rechtsanwalt Prof. Dr. Alexander Kukk, Stuttgart

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Zentral sind die Regelungsbereiche Wohnungsbau, Klimaschutz, Einzelhandel und Digitalisierung:

1. Für den Wohnungsbau war im Referentenentwurf der entschlossene, aber in seiner rechtstaatlichen Bestimmtheit fragwürdige neue § 246e BauGB entfallen. Im Kabinettsentwurf ist er wieder aufgenommen, wonach „mit Zustimmung der Gemeinde von den Vorschriften dieses Gesetzbuchs oder den aufgrund dieses Gesetzbuchs erlassenen Vorschriften in erforderlichen Umfang abgewichen werden [kann], wenn die Abweichung unter Würdigung nachbarlichen Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist und einem der“ dort aufgezählten Vorhaben dient. Weitere zentrale Teile des Entwurfs sind die Entfristung der Ermächtigung der Landesregierungen aus § 201a BauGB, Gebiete mit angespanntem Wohnungsmarkt zu bestimmen, und ein neuer § 9a BauGB mit besonderen Festsetzungen für Gebiete nach § 34 BauGB. Zugunsten des Wohnungsbaus darf in Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt künftig zusätzlich gemäß § 31 Abs. 3 BauGB befreit werden, wenn dies der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gebäudes, insbesondere einer Aufstockung, oder der Errichtung eines Gebäudes dient, das nach Art der baulichen Nutzung nach dem Bebauungsplan zulässig wäre. Dabei treffen die Gemeinde Veröffentlichungserfordernisse. Die Möglichkeiten der Abweichung vom Einfügenserfordernis in § 34 Abs. 3a BauGB werden vor allem zugunsten des Wohnungsbaus erweitert. Beim gemeindlichen Vorkaufsrecht sollen künftig der Verkauf aller Wohnungseigentumsrechte auf einem Grundstück und die Einbringung eines Grundstücks in eine Gesellschaft („share-deal“) ein Vorkaufsrecht auslösen, um diese Umgehung der gemeindlichen Baulandbeschaffung künftig auszuschließen. Eine Neufassung des § 176a BauGB soll städtebaulichen Entwicklungskonzepten zur Stärkung der Innenentwicklung mehr die Bedeutung verschaffen. § 246a Abs. 6 BauGB soll künftig eine bloße Anpassung des Flächennutzungsplans an einen Bebauungsplan ermöglichen, der in einem angespannten Wohnungsmarkt nach § 201a BauGB überwiegend zur Schaffung von Wohnraum erlassen wurde. Modifikationen sollen zudem am Baugebot nach § 176 BauGB erfolgen, flankiert durch ein durchsetzbares Pflanz- und Maßnahmengebot in § 178 BauGB.

In der BauNVO soll der Begriff der „Musikclubs“ erscheinen. Kerngebiete sollen in § 7 BauNVO nach ihrem Gebietscharakter künftig auch dem Wohnen dienen, wenn der Bebauungsplan dies vorsieht. In § 13 BauNVO soll die Zulässigkeit von Räumen für freie Berufe im Kleinsiedlungsgebiet gestrichen werden. Erneut modifiziert wird § 13a BauNVO über Ferienwohnungen. Die Orientierungswerte in § 17 BauNVO werden neu gefasst. § 19 BauNVO soll den „Versiegelungsfaktor“ als Kenngröße zum Maß der baulichen Nutzung enthalten. In § 20 BauNVO ist vorgesehen, Vollgeschosse und Staffelgeschosse bundeseinheitlich zu definieren.

2. Zum Thema Klimaschutz, aber auch allgemein beachtlich ist die entworfene Neufassung der Aufgabe der Bauleitplanung in § 1 BauGB. Die in die Jahre gekommene, immer weiter aufgeblähte Vorschrift wird in einen § 1a mit „Instrumenten der städtebaulichen Planung“, einen § 1b mit den Grundsätzen der Abwägung sowie einen § 1c mit dem Abwägungsmaterial, der den bisherigen Katalog der Abwägungsbelange enthält, aufgeteilt und neugefasst. Neugefasst wird zudem § 2 BauGB über die Begründung von Bauleitplänen, die Umweltprüfung und den Umweltbericht. Dies geht einher mit einer Neufassung der Anlage 1 zum BauGB über den Umweltbericht. Dabei handelt es sich um die textlich umfassendsten Änderungen des BauGB seit langer Zeit. Zudem dürfen nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB künftig ergänzende Anforderungen gestellt werden, die der Klimaanpassung dienen. Ferner darf die Gemeinde solche Anforderungen im unbeplanten Innenbereich durch Satzung bestimmen. § 191a BauGB zählt Instrumente zur Klimaanpassung auf.

3. Zum Einzelhandel sieht § 11 Abs. 3 BauNVO als neue Regelvermutung für Lebensmitteleinzelhandelsbetriebe des täglichen Bedarfs vor, dass sie trotz Geschossflächenüberschreitung keine schädlichen Auswirkungen haben, wenn sie der verbrauchernahen Versorgung dienen. § 20a BauNVO soll künftig Verkaufsflächenzahl und zulässige Verkaufsfläche für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe regeln.

4. Zudem sollen die teilweise misslungenen Regelungen zur Digitalisierung im Bebauungsplanaufstellungsverfahren in §§ 3, 4, 4a und 10a BauGB und für das Flächennutzungsplanaufstellungsverfahren in § 6a BauGB ergänzt und vereinheitlicht werden. Nach dem Entwurf des § 4b Abs. 2 BauGB „sollen“ zwischen dem Beteiligungsverfahren und der Veröffentlichung künftig nicht mehr als 12 Monate liegen.

Die Novelle steht in der Tradition bisheriger Novellen mit modifizierenden Eingriffen, enthält aber deutliche Umbrüche. Das Gesetzgebungsverfahren soll noch bis Ende 2024 abgeschlossen werden.

Rechtsanwalt Prof. Dr. Alexander Kukk

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Fraglich ist insofern auch, wie mit Ausfällen des Servers oder des sonstigen Speicherorts während der mindestens 30-tägigen Veröffentlichung umzugehen ist, wenn die bereitgestellten Unterlagen vorübergehend nicht zugänglich sind. Serverausfälle oder sonstige Nichtabrufbarkeit während der Bereitstellungsfrist führten bisher zu einer fehlerhaften Veröffentlichung. Wenn also eine Gemeinde Ausfälle während der Veröffentlichung festgestellt hat, musste sie die Veröffentlichung im Internet fehlerfrei (störungsfrei) wiederholen. Andernfalls leidet der Bauleitplan an einem zumindest ein Jahr und bei rechtzeitiger Rüge auf Dauer beachtlichen Verfahrensfehler.

Das OVG Niedersachsen hat dazu mit Beschluss vom 16.11.2023 – 1 KN 91/21 unter Bezugnahme auf § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB (heute § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB) verlangt, dass die planende Gemeinde die Bekanntmachung und die auszulegenden Unterlagen für die Öffentlichkeit auffindbar und abrufbar zur Verfügung zu stellen hat. Der Abruf der Unterlagen müsse für den Bürger tatsächlich möglich sein. Zeitweise technische Störungen seien unschädlich, solange sie nicht zu einer unzumutbaren Erschwernis des Zugangs führten und die grundsätzliche Zugriffsmöglichkeit bei der gebotenen Gesamtbetrachtung als gewährleistet anzusehen sei. Betrage die Dauer der öffentlichen Auslegung sechs Wochen, könne ein 3-Tage andauerndes Zugangshindernis zu den im Internet bereitgestellten Unterlagen nach den Gesamtumständen des Einzelfalls unschädlich sein. Ein Verstoß gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sei in einem solchen Fall grundsätzlich unbeachtlich.

Nachdem sich Serverausfälle nicht ausschließen lassen, empfiehlt es sich für Städte und Gemeinden, die Auslegungsfrist nach § 3 Abs. 2 BauGB angemessen und im Zweifel besser großzügiger als die gesetzlich vorgesehene Mindestdauer von einem Monat auszugestalten, um einen möglichen Verfahrensfehler, bedingt durch technische Störungen, zu vermeiden.

Ihr Ansprechpartner: Dr. Moritz Quaas, Stuttgart

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Das OVG Niedersachsen hat im Zusammenhang mit der rechtlichen Prüfung einer Veränderungssperre durch Urteil vom 16.11.2023 – 1 KN 5/23 – entschieden, dass der Planaufstellungsbeschluss den räumlichen Geltungsbereich der künftigen Planung mit Worten oder durch eine anliegende Karte, die Bestandteil des Beschlusses ist, abzugrenzen und erkennen lassen muss, dass in dem Gebiet ein Bebauungsplan aufgestellt werden soll. Der Planbereich müsse danach eindeutig bestimmbar sein. Der in dem Beschluss bezeichnete räumliche Planungsbereich muss vom räumlichen Geltungsbereich der Veränderungssperre eingehalten werden. Die Sperre kann zwar hinter dem räumlichen Geltungsbereich des Aufstellungsbeschlusses zurückbleiben, darf ihn aber an keiner Stelle überschreiten. Auch im weiteren Verlauf der Planung darf es nicht dazu kommen, dass der räumliche Geltungsbereich der Satzung über die Veränderungssperre den Planbereich des Beschlusses überschreitet. Beschließt das zuständige Gemeindeorgan eine Änderung des Bereichs, für den ein Bebauungsplan aufgestellt werden soll, muss ggf. die Satzung über die Veränderungssperre entsprechend angepasst werden. Wird der Planbereich erweitert, kann bei entsprechendem Sicherungsbedürfnis auch der Veränderungssperrenbereich erweitert werden.
Ihr Ansprechpartner: Dr Moritz Quaas, Stuttgart

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Um den Gemeinden zu helfen, ermöglicht nun § 215a BauGB das Nachholen einer Vorprüfung im Einzelfall nach dem Vorbild des § 13a Abs. 1 Nr. 2 BauGB unter Beteiligung von Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange. Dies soll sowohl für noch laufende, nach § 13b BauGB begonnene Bebauungsplanaufstellungsverfahren, als auch für ergänzende Verfahren zu schon nach § 13b BauGB in Kraft gesetzten Bebauungsplänen gelten. Fällt die Vorprüfung des Einzelfalls positiv aus und wird das Aufstellungsverfahren deswegen fortgesetzt bzw. ein ergänzendes Verfahren deswegen durchgeführt, ist dies von der Gemeinde einschließlich der hierfür wesentlichen Gründe ortsüblich bekannt zu machen. Diese Möglichkeit ist jeweils bis zum 31.12.2024 befristet, so dass sich betroffene Gemeinden beeilen müssen.

Nach Ansicht der Gesetzesbegründung (BTDrucks. 20/9344 S. 91) soll die Vorschrift ermöglichen, „begonnene Planverfahren, die nach § 13b BauGB in einer vor dem Inkrafttreten dieses Artikels geltenden Fassung eingeleitet wurden, geordnet zu Ende zu führen (Absatz 1) beziehungsweise abgeschlossene, aufgrund der Anwendung des § 13b BauGB Pläne, die an einem nach den §§ 214 und 215 BauGB beachtlichen Fehler leiden und damit unwirksam sind, im ergänzenden Verfahren in Kraft zu setzen (Absatz 2).“ Dabei war es ausdrückliches Ziel des Gesetzgebers, „den Mehraufwand für die Betroffenen so gering wie nach dem Europarecht möglich zu halten“.

Die sich aus der Unanwendbarkeit des § 13b BauGB ergebenden Schwierigkeiten sind nach dem Gesetzeswortlaut jedenfalls dann, wenn die Vorprüfung des Einzelfalls positiv ausfällt, für den Bebauungsplan und für auf seiner Grundlage ergangene Baugenehmigungen gelöst. Es bleiben jedoch unionsrechtliche Bedenken, ob eine bloße Vorprüfung hier ausreicht, zumal wenn das eigentliche Verfahren schon weit fortgeschritten oder sogar abgeschlossen ist. Angesichts der kurzen Laufzeit der Ermächtigungsgrundlage wird bis zum Außerkrafttreten darüber wohl keine gerichtliche Entscheidung getroffen sein. Zudem ergeben sich fachliche Bedenken, ob eine solche Vorprüfung aufgrund der für ein bestimmtes Ergebnis sprechenden, zwischenzeitlich geschaffenen Tatsachen überhaupt noch ergebnisoffen geführt wird. Auf jeden Fall ungelöst bleibt die Unwirksamkeit einer Flächennutzungsplanberichtigung nach § 13b BauGB, die von der Gemeinde gesondert angegangen werden muss. Schließlich muss die Gemeinde auf die Baurechtsbehörde einwirken, Ermessensentscheidungen über die Rücknahme von bestandskräftigen Baugenehmigungen einstweilen zurückzustellen.
Ihr Ansprechpartner: RA Prof. Dr. Alexander Kukk, Stuttgart

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